全國(guó)政協(xié)十二屆五次會(huì)議于3月9日下午3時(shí)在人民大會(huì)堂舉行第二次全體會(huì)議，多名政協(xié)委員就有關(guān)議題作大會(huì)發(fā)言。
3月9日，全國(guó)政協(xié)十二屆五次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行第二次全體會(huì)議。這是朱維群委員代表全國(guó)政協(xié)民族和宗教委員會(huì)作《關(guān)于自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理頂層設(shè)計(jì)的建議》的發(fā)言。新華社記者張鐸攝
[全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)政協(xié)民族和宗教委員會(huì)主任、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部原常務(wù)副部長(zhǎng)朱維群] 自然保護(hù)區(qū)是國(guó)家生態(tài)功能區(qū)的核心部分，加強(qiáng)自然保護(hù)建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。目前全國(guó)已建立2740處自然保護(hù)區(qū)，總面積147萬(wàn)平方公里，80%以上分布在民族地區(qū)，基本形成類(lèi)型比較齊全、布局基本合理、功能相對(duì)完善的自然保護(hù)區(qū)體系，但也存在一些亟待解決的問(wèn)題。
一、管理體制和運(yùn)行機(jī)制有待理順。我國(guó)現(xiàn)有的自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)體系包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)單位、國(guó)家地質(zhì)公園等9個(gè)類(lèi)型，管理的主體責(zé)任在地方政府，業(yè)務(wù)歸口分屬環(huán)境保護(hù)部、國(guó)土資源部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家海洋局等多個(gè)部門(mén)，造成部門(mén)之間、部門(mén)與地方之間職權(quán)交叉。2015年以來(lái)，由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭，在北京、吉林、青海等9省市開(kāi)展為期3年的國(guó)家公園體制試點(diǎn)，同樣存在著試點(diǎn)區(qū)與自然保護(hù)區(qū)重疊、國(guó)家層面的管理體制不明確、生態(tài)紅線劃定工作滯后等問(wèn)題。
二、保護(hù)與開(kāi)發(fā)矛盾突出。我國(guó)大部分自然保護(hù)區(qū)建立時(shí)屬于搶救性劃建，缺乏嚴(yán)格系統(tǒng)的科學(xué)考察，長(zhǎng)期存在保護(hù)區(qū)區(qū)劃不合理、本底數(shù)據(jù)不清楚、缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等問(wèn)題。有的地方當(dāng)初將城鎮(zhèn)、村莊、工礦企業(yè)、公路等直接劃入自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)或?qū)嶒?yàn)區(qū);一些省、區(qū)、市不經(jīng)報(bào)備或批準(zhǔn)，自行調(diào)整或縮小保護(hù)區(qū)范圍;一些地方保護(hù)區(qū)核心區(qū)與邊境線重疊，與動(dòng)員邊境地區(qū)群眾守邊護(hù)邊發(fā)生矛盾，不利于邊境地區(qū)的穩(wěn)定和國(guó)防的鞏固。
三、法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》發(fā)布至今已22年，有些規(guī)定已不適應(yīng)新形勢(shì)的要求。全國(guó)自然保護(hù)區(qū)中有一半涉及集體土地和山林，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)土地、山林資源實(shí)施用途管制和嚴(yán)格保護(hù)，與當(dāng)?shù)厝罕姂?yīng)享有的使用權(quán)和收益權(quán)難以協(xié)調(diào)，地方政府和基層干部群眾參與保護(hù)積極性不高，《物權(quán)法》實(shí)施后這一矛盾更加凸顯;國(guó)家目前實(shí)施的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償制度存在補(bǔ)償范圍不全面、補(bǔ)償對(duì)象不到位、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等問(wèn)題，在西部民族地區(qū)這一矛盾更為突出;對(duì)相關(guān)違法違規(guī)案件處罰力度偏輕，不能有效制止自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的私挖濫采等案件頻發(fā)。
為此建議：一、加強(qiáng)國(guó)家自然保護(hù)體系的頂層設(shè)計(jì)。加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度建設(shè)，在劃定生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)國(guó)家公園及各類(lèi)自然保護(hù)地管理體制和運(yùn)行機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌，明確各級(jí)政府及主管部門(mén)的職責(zé)，形成有效的運(yùn)作體系，真正體現(xiàn)國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和各類(lèi)保護(hù)地的公益性屬性。
二、實(shí)事求是調(diào)整自然保護(hù)區(qū)空間布局。結(jié)合“十三五”易地扶貧搬遷工作，對(duì)居住在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)與緩沖區(qū)內(nèi)的居民實(shí)施生態(tài)移民;盡快研究提出自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已有探礦權(quán)、采礦權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制;將生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值較低的重點(diǎn)城鎮(zhèn)、交通干線、重要發(fā)展區(qū)域調(diào)整出自然保護(hù)區(qū)范圍;邊境線一般不劃入保護(hù)區(qū)范圍，鼓勵(lì)各族群眾扎根邊疆，守邊護(hù)土。
三、加快修訂《自然保護(hù)區(qū)條例》。進(jìn)一步明確國(guó)家綜合管理部門(mén)、地方政府、保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)，規(guī)范自然保護(hù)區(qū)設(shè)立的審查制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度等;妥善處理保護(hù)區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬問(wèn)題，在依法、公平、自愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)置換、贖買(mǎi)、租賃、出讓、入股、補(bǔ)償?shù)绒k法，建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，逐步實(shí)現(xiàn)核心區(qū)和緩沖區(qū)的集體土地、山林由保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)行用途管理;合理劃分中央和地方管理事權(quán)，逐步將國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入中央預(yù)算，提高各項(xiàng)資源稅費(fèi)使用中用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋戎?，加大?duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)及西部省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的投入力度;引導(dǎo)和鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)建立橫向補(bǔ)償關(guān)系。
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