看天下

　　本文通過分析我國應急協(xié)調(diào)機制的現(xiàn)狀和存在的問題，針對新時代應急管理面臨的挑戰(zhàn)，提出構建新形勢和新體制下應急管理協(xié)調(diào)機制的建議。(作者賀定超系應急管理部研究中心副主任，管理學博士、教授級高工、博士生導師，國家安全生產(chǎn)專家)

　　我國應急管理協(xié)調(diào)機制的現(xiàn)狀及存在問題

　　建國以來，我國應急管理不斷發(fā)展，應急范圍不斷擴大，應急能力不斷增強，特別是2003年，抗擊“非典”疫情勝利之后，應急管理進入快速發(fā)展階段，全面推進應急預案，應急管理體制、機制和法制建設。2007年11月1日，我國第一部綜合性應急法律《突發(fā)事件應對法》施行,形成了以“一案三制”基本框架的突發(fā)事件應急管理機制，應急管理逐步進入制度化、程序化、規(guī)范化的軌道。

　　1 應急管理部成立前的現(xiàn)狀

　　根據(jù)《突發(fā)事件應對法》，我國實行的是單災種應急管理體系，即不同的部門負責不同類型的災害和突發(fā)事件的應急管理和應急力量建設。例如，民政部門負責自然災害救災，消防部門負責火災事故救援，安監(jiān)部門負責安全生產(chǎn)監(jiān)管和礦山事故災難救援，衛(wèi)生部門負責公共衛(wèi)生事件處置。各個部門都有自己的專業(yè)應急救援力量，實行垂直化管理、專業(yè)化建設。但往往“禍不單行”，災害多是多災種同時發(fā)生，單個部門無法應對，需要協(xié)調(diào)調(diào)動多個部門力量。因此，我國形成了以政府應急管理機構和議事協(xié)調(diào)機構、部際聯(lián)席會議相結合的應急管理協(xié)調(diào)機制。

　　國務院是突發(fā)公共事件應急管理工作的最高行政領導機構。在國務院總理領導下，通過國務院常務會議和國家防汛抗旱總指揮部、國家森林防火指揮部、國務院抗震救災指揮部、國家減災委員會、國務院安全生產(chǎn)委員會、國務院食品安全委員會等國家相關突發(fā)公共事件應急指揮機構發(fā)揮議事協(xié)調(diào)作用，負責突發(fā)公共事件的應急管理工作;必要時，派出國務院工作組指導有關工作。國務院辦公廳設國務院應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責，發(fā)揮運轉樞紐作用。省、市政府以應急委員會為應急管理的領導機構，辦公廳值班室承擔應急管理辦公室，負責管轄范圍內(nèi)的應急管理組織協(xié)調(diào)工作。

　　2 存在問題

　　隨著我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，氣候環(huán)境變化加劇，自然災害增多，重特大事故頻發(fā)，威脅公共安全的突發(fā)事件時有發(fā)生，給我國應急管理提出了挑戰(zhàn)，現(xiàn)行的應急管理機制已經(jīng)不能適應新形勢新要求，體制機制存在的問題日益突顯。

　　一是單災種、條塊化的應急管理體制使應急管理職能、應急救援隊伍、應急資源過于分散，增加了組織協(xié)調(diào)的難度,降低了應對災害的效率。資源重復配置，利用率低，造成資源浪費。

　　二是“一案三制”中的法制和機制建設有待加強，應急管理法律法規(guī)不健全，現(xiàn)行的部分應急管理法律法規(guī)，存在多頭管理，職責模糊，各級各類應急預案針對性、可操作性不強，沒有建立規(guī)范化、程序化社會合作機制。

　　三是由于各地政府應急管理辦公室的職能一般由政府辦公廳(室)的值班室承擔，機構設置不一、規(guī)定不同，人員缺乏專業(yè)性和穩(wěn)定性，影響發(fā)揮組織協(xié)調(diào)樞紐的職能。

　　四是我國地區(qū)之間、部門之間、軍地之間的合作機制和應急協(xié)作規(guī)范不健全，在信息通報、資源共享、聯(lián)合演練、協(xié)同處置等方面仍有較大差距，缺乏有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動。

　　五是調(diào)用社會資源的應對災害的組織能力比較薄弱，企業(yè)、社會組織和志愿者缺少有效的組織協(xié)調(diào)，沒有充分發(fā)揮作用。

　　六是應急能力建設亟待加強，專業(yè)應急管理人才緊缺，監(jiān)測預警體系不健全，應急管理信息化水平還不夠高，應急知識宣傳教育和普及工作薄弱。

　　新時代應急管理面臨的挑戰(zhàn)

　　1我國地理環(huán)境復雜，災害類型多樣且發(fā)生頻繁，但災害的發(fā)生有顯著的區(qū)域性特點，應急管理新機制應該考慮區(qū)域的差異性。

　　2我國發(fā)展水平差異較大，整體上東南部發(fā)展水平高，西北部發(fā)達程度較低，救災資源的配備需要考慮空間格局的差異性。

　　3我國的國家治理與西方發(fā)達國家有顯著差別，我國高度集中的中央管理體系可以充分調(diào)動全國力量應對災害，需要充分發(fā)揮這種應急的優(yōu)勢。

　　4我國傳統(tǒng)文化源遠流長，一直存在獨特的民間災害救助文化，應當繼續(xù)發(fā)揚這種文化優(yōu)勢，與現(xiàn)代科技和管理結合，形成獨特的應對災害文化氛圍。

　　5以前的行業(yè)部門單災種應對的管理方式，雖然會造成條塊分割、資源浪費、大災效率低下等缺點，但單災種應對的模式可以更加高效地利用行業(yè)部門的專業(yè)能力和資源，因此新機制仍然需要協(xié)調(diào)行業(yè)部門在應對單災種方面的專業(yè)技能和資源。

　　6新部門組建后，已有法律法規(guī)與新部門職責不適應，需要對相關的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件進行梳理和修訂。

　　7現(xiàn)代科學技術日新月異，災害預報、預警、風險評估、災情快速評估等在大數(shù)據(jù)、遙感、人工智能、地理信息技術、無人機等快速發(fā)展的推動下，速度精度顯著提升。在新機制下，應該充分依托現(xiàn)代科技的支撐作用，推動應急過程信息暢通，快速反應和高效協(xié)調(diào)。

　　構建新時代應急管理協(xié)調(diào)機制的建議

　　1建立科學的國家應急管理框架

　　國家應急管理框架是國家應急管理的工作指南。通過制定國家應急管理框架，對國家應急管理目標任務、體系運作的指導原則、應急管理體制和機構設置、相關主體在應急管理體系中的角色定位和責任，應急預案制定演練實施，事故災害預防、應急準備、響應、災后恢復的概念、程序、標準及協(xié)調(diào)機制等內(nèi)容進行全面科學的闡述。

　　國家應急管理框架應該具備以下特點：

　　系統(tǒng)性 涵蓋應急管理的核心方面，體現(xiàn)全風險、全過程、全社會參與的理念，涉及面廣，內(nèi)容豐富、層次分明、科學系統(tǒng)。

　　可操作性 不僅在理論層面，更要在操作層面作出明確具體規(guī)定。

　　適應性 該框架是基本框架和統(tǒng)一規(guī)范，適用于各級政府、相關各方。同時允許各級政府根據(jù)實際情況，在基本框架下進行相應補充，增強特殊情況下的適應性。

　　權威性 該框架是國家應急管理的頂層設計，由應急管理部組織各方力量編寫，由國務院發(fā)布，具有很強的權威性，保障其推廣和落實。

　　2構建應急法律法規(guī)體系

　　為適應和保障新的應急管理體制機制，梳理以前存在的法律、法規(guī)及規(guī)章制度，根據(jù)新的形勢和需求進行重新修訂。建議修訂《突發(fā)事件應對法》，將習近平總書記關于公共安全和應急管理的新理念、新思想、新戰(zhàn)略寫入該法，將應急管理部的職責進行明確規(guī)定，明確中央、部門、地方、企業(yè)、社團和公民的權利、職責和義務，搭建起全風險預防、全過程準備、全社會參與的應急管理法律框架。制定完善應急預案、應急物資管理、應急能力建設、應急管理執(zhí)法、應急救援、援助補償、災后恢復等相關的法律,使之細化、實化,形成一整套科學完備的應急管理法律法規(guī)體系，使各級政府應急管理部門，依法行使應急管理職責，社會各方依法履行應急管理權利義務，為應急管理提供可靠的法律依據(jù)和保障。

　　3建立以應急指揮中心為中樞的協(xié)調(diào)機制

　　應急管理部成立后，安全監(jiān)管職能與應急管理職能整合，安監(jiān)執(zhí)法隊伍和應急救援力量整合，具備了安全監(jiān)管、應急管理、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮的職責和能力，能夠實現(xiàn)應急管理辦事機構和工作機構一體化，具備了建立新的協(xié)調(diào)機制的基本條件。應急管理部下設國家應急指揮中心，作為7天24小時全天候應急值守、事故災害監(jiān)測預警、應急指揮的組織協(xié)調(diào)中樞，以國家應急管理指揮平臺為技術支撐，對信息進行收集管理、分析處理、信息指令發(fā)送，實現(xiàn)應急管理的專業(yè)化、信息化、智能化。

　　4建立上下聯(lián)動統(tǒng)一指揮的應急響應機制

　　一是建立中央、省、市、縣、社區(qū)(企業(yè))5級的分級應急響應機制。根據(jù)事故災害的發(fā)生規(guī)律，人為或技術性事故災害往往首先發(fā)生在城市社區(qū)、企業(yè)等較小范圍，因此社區(qū)和企業(yè)在第一時間響應，疏散人員，控制事態(tài)發(fā)展。根據(jù)事故災害的類型、范圍、復雜程度，由不同級別的政府啟動應急機制，調(diào)動所管轄的應急能力，協(xié)調(diào)各方力量進行處置。當超出或預計超出應急能力的時候，申請上一級政府組織應急能力支援。分級響應有助于迅速反應、及時處置。使得應急事件發(fā)生時各層級不缺位、不越位，同時也做到上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合。

　　二是建立通用的標準化應急指揮機制。通用的標準化應急指揮機制對指揮部人員和機構設置、工作職能作出明確規(guī)定，有利于快速反應、快速行動，為各級政府提供統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一行動。在事故災害發(fā)生時，各級政府的應急管理部門根據(jù)事故災害的類型、范圍和復雜程度，自行啟動應急預案，以應急管理部門的應急指揮中心作為支持，召集預先確定的應急指揮部成員，組成應急指揮部。按照應急預案和計劃，現(xiàn)場指揮調(diào)度，收集傳遞災害信息，調(diào)動應急救援力量(消防、應急救援隊)和物資，協(xié)調(diào)應急支持力量(通訊、醫(yī)療衛(wèi)生、電力、供水、交通運輸、公用設施工程等)，開展應急響應、救援和災后恢復工作。運用相同的國家應急管理機制及其通用原則、結構和協(xié)調(diào)程序，將大大提高應急反應行動的速度和效率。

　　5構建城市群跨區(qū)域應急管理協(xié)調(diào)機制

　　城市群是未來中國新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域發(fā)展的主要模式，但隨著城市的集聚，城市系統(tǒng)更加復雜，人口更加密集、風險隱患交織疊加，事故災難造成的破壞性增大，將給公共安全和應急管理帶來巨大壓力，特別需要加強區(qū)域應急管理的協(xié)調(diào)。因此，建立跨省市的區(qū)域應急管理協(xié)調(diào)機制十分必要。

　　在長江三角洲、珠江三角洲、京津冀、中原、長江中游、成渝、哈長、遼中南、山東半島、海峽西岸、北部灣、關中等12個國家級城市群的中心城市，設立區(qū)域應急管理局，由應急管理部直屬管理。區(qū)域應急管理局作為應急管理部派駐機構，負責組織協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)政府、企業(yè)、社會組織等各方應急救援力量，制訂區(qū)域應急救援預案，管理應急救援物資，組織區(qū)域應急演練;監(jiān)督指導各域內(nèi)政府加強應急能力建設，收集上報區(qū)域相關信息數(shù)據(jù)，發(fā)揮上傳下達、溝通聯(lián)絡作用;在發(fā)生跨省市災害時，統(tǒng)一指揮應急救援和組織協(xié)調(diào);當災害超出現(xiàn)有能力，可按照規(guī)定程序協(xié)議請求應急管理部援助。

　　6建立應急能力建設機制

　　一是加強應急管理的信息化、智能化建設。科學完善的綜合性應急管理信息平臺能夠大幅提升應急管理能效、應急反應速度，降低組織協(xié)調(diào)的成本，提高防災減災救災的針對性和應急管理的科學化水平。

　　二是建立專業(yè)化、職業(yè)化的應急教育、人才培養(yǎng)和科研機制。加強應急管理學科建設，申請一級學科，在有實力的大學中設立應急管理專業(yè)，成立應急管理學院，加強應急管理專業(yè)人才培養(yǎng)。同時辦好現(xiàn)有院校，培養(yǎng)急需的專業(yè)人才。

　　三是建立應急管理部主管、專業(yè)主建、地方主戰(zhàn)的應急救援隊伍管理體制。

　　7建立以應急預案為核心的應急準備機制

　　應急管理部編制國家總體應急預案和規(guī)劃，組織全國范圍內(nèi)的應急預案演練，同時監(jiān)督指導各級政府應急管理部門編制應急預案和演練，形成全災種、全行業(yè)、全層級的應急預案體系。

　　8建立全社會廣泛參與的應急合作機制

　　一方面，通過法律法規(guī)，規(guī)定有關單位和社會組織在應急管理中的權利和責任、物資征用補償。

　　另一方面，通過簽訂承包合同，向企業(yè)、社會組織購買商品、裝備和服務，確保突發(fā)事件發(fā)生前，預先落實所需要的通用商品和服務，提高商品服務供給的可靠性，優(yōu)化資源配置，減少浪費，使得應急協(xié)作逐步走上制度化、規(guī)范化、程序化的軌道，提升全社會防災減災救災能力。