原創(chuàng)報道

　　加強自貿(mào)港衛(wèi)生立法 助力健康海南建設(shè)

　　南國智庫/海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院 聯(lián)合課題組

　　前 言

　　面對新型冠狀病毒肺炎疫情的沖擊，南國智庫與海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院組織省內(nèi)醫(yī)學(xué)院校有關(guān)專家學(xué)者，成立《海南自貿(mào)港重大疫情防控體制機制問題探討》聯(lián)合課題組，在疾病預(yù)防控制體系、重大疫情防控救治體系、醫(yī)療保障和救助體系、醫(yī)療衛(wèi)生物資保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)人才隊伍建設(shè)等方面進行了積極的探討，并提出相關(guān)政策建議。

　　《海南自貿(mào)港重大疫情防控體制機制問題探討》課題組成員簡介

　　曾 渝 海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院院長、海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院教授、聯(lián)合課題組組長

　　蘇玉菊 海南醫(yī)學(xué)院馬克思主義學(xué)院副院長、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組高級研究員

　　馬金輝 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院副院長 海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組研究員

　　張東獻 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院教授、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組高級研究員

　　黃小玲 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院教授、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組高級研究員

　　王勇 海南日報報業(yè)集團南國智庫研究員、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組研究員

　　劉 靜 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院副教授、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組研究員

　　徐瓊花 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院副教授、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組研究員

　　鐘 麗 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院講師、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組副研究員

　　陳燕瑩 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院講師、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組副研究員

加強自貿(mào)港衛(wèi)生立法 助力健康海南建設(shè)

作者：蘇玉菊 教授 博士

蘇玉菊資料圖

2019年12月以來，發(fā)生在中國并仍在持續(xù)的新冠肺炎疫情再次讓我國的公共衛(wèi)生體系、國家治理體系和治理能力經(jīng)歷重大考驗，并引起國際社會的密切關(guān)注。習(xí)近平總書記在講話中指出，要研究和加強疫情防控工作，從體制機制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。

對此，海南應(yīng)充分發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)與地方立法權(quán)，加強公共衛(wèi)生法治建設(shè)，筑牢公眾健康防護網(wǎng)，助力自由貿(mào)易港建設(shè)，并為全國提供制度創(chuàng)新的范例。

一、法律：形塑個體，構(gòu)造社會，守護健康與安全

在應(yīng)對這次新冠肺炎疫情的過程中，《傳染病防治法》《野生動物保護法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《行政強制法》等國內(nèi)法律法規(guī)、甚至《國際衛(wèi)生條例(2005)》(IHR)引起人們的高度關(guān)注。自2003年SARS之后，人們從未如此直接地感受到法律對防控傳染病、應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、保護個人權(quán)利、維護公眾健康與國家安全所發(fā)揮的重要作用。

實際上，法律在公共衛(wèi)生發(fā)展史上的重要價值有目共睹?？梢哉f，公共衛(wèi)生領(lǐng)域所取得的偉大成就，如疫苗的應(yīng)用、傳染病的控制、機動車的安全駕駛、煙草的控制、母嬰保健服務(wù)的提供等，都離不開法律的支持與保障。舉例來說，疫苗接種的法律化實現(xiàn)了對大多數(shù)可預(yù)防的傳染病的預(yù)防與控制?？傮w看來，當(dāng)下，法律在公法、私法、社會法三個層面上，一方面形塑個體行為，使之更安全、更健康;另一個方面形塑個體賴以生存的經(jīng)濟、社會、物理環(huán)境，使之更安全、更健康，從而維護并促進公眾健康。

當(dāng)下，各國除了通過國內(nèi)立法加強對公共衛(wèi)生的規(guī)制，維護并促進公眾健康之外，還通過相互合作與協(xié)調(diào)、共同締結(jié)《國際衛(wèi)生條例(2005)》《煙草控制框架公約》(FCTC)等國際條約來應(yīng)對、處理全球化時代背景下的公共衛(wèi)生事件與國際衛(wèi)生事務(wù)，維護并促進世界人民健康。當(dāng)然，國內(nèi)法仍然是一國處理本國衛(wèi)生事務(wù)、維護并促進公眾健康的最重要的工具。

二、海南制度創(chuàng)新的利器：獨享兩大立法權(quán)

在我國，考慮到中央和地方治理分工的需要，有著中央立法權(quán)與地方立法權(quán)的劃分。根據(jù)《全國人民代表大會關(guān)于建立海南經(jīng)濟特區(qū)的決議》(1988年)、《中華人民共和國立法法》(2015年修正)的規(guī)定，海南主要享有下列立法權(quán)限：①海南省人大及其常委會的經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán);②?？谑腥舜蠹捌涑Ｎ瘯慕?jīng)濟特區(qū)立法權(quán);③海南省人大及其常委會的地方立法權(quán);④海口市、三亞市(設(shè)區(qū)的市)的人大及其常委會的地方立法權(quán);⑤陵水、樂東、白沙、昌江、保亭、瓊中六個自治縣的人民代表大會的民族自治地方立法權(quán)。可見，海南雖是全國陸地面積最小、人口最少的省，但因其既是獨立建制的省級行政單位，又是經(jīng)濟特區(qū)，依法享有充分、豐富的地方立法權(quán)，其中，海南省人大及其常委會是全國唯一擁有“兩個立法權(quán)”的省級立法機關(guān)。這應(yīng)當(dāng)成為海南自貿(mào)港建設(shè)(含公共衛(wèi)生體系建設(shè))中制度、體制、機制創(chuàng)新的利器。

三、立改并舉：補短板，堵漏洞，構(gòu)筑海南公共衛(wèi)生安全防護網(wǎng)

法治是我們黨治國理政的基本方式，是國家治理體系和治理能力的重要依托，也是應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有力武器。海南應(yīng)結(jié)合省情，重點在如下幾個方面加強地方立法，健全海南公共衛(wèi)生法制體系。

(一)修野生動物保護之法：從源頭上防控傳染病風(fēng)險

有專家告誡：“當(dāng)今人類新發(fā)傳染病78%與野生動物有關(guān)，或者說來源于野生動物。”2003年的SARS、當(dāng)前的新冠肺炎，罪魁禍首都是“野味”。我們居然在同一個地方兩次跌倒，損害不可謂不大，教訓(xùn)不可謂不深。

那么對于野生動物保護的現(xiàn)狀到底如何呢?通過檢視現(xiàn)行的《野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》《水生野生動物保護實施條例》《傳染病防治法》《海南省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，我們發(fā)現(xiàn)，只有被列為國家重點、地方重點和有價值需保護的野生動物才受這些法律法規(guī)的保護;而對于大量沒有納入這些保護名錄的野生動物，則并未禁止被獵捕、出售和食用，而是有條件地允許被獵捕、出售和食用。這就為交易、食用野生動物留下了法律漏洞，埋下了動物源性傳染病(如新冠肺炎)暴發(fā)的禍根。

痛定思痛，必須要盡快修訂、完善野生動物保護法律法規(guī)，從源頭上防控重大公共衛(wèi)生風(fēng)險。據(jù)悉，全國人大常委會擬將修改野生動物保護法增加列入常委會今年的立法工作計劃，并將加快動物防疫法等法律的修改進程。

海南省于1991年頒布了《實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》(1996年修正)，于2006年制定了《海南省省級重點保護陸生野生動物名錄》。這些規(guī)定存在著前述的問題與漏洞，需要盡快從公共健康、生物安全、尊重生命、敬畏自然的視角，對之加以修改。海南可先行先試，通過規(guī)定全面禁止非法野生動物交易、全面禁食野生動物、制定可食用動物“白名單”、全面強化動物防疫制度、區(qū)分野生動物的食用與其他合理利用，來加強對野生動物的保護，并為國家修法積累經(jīng)驗。

(二)引全周期危機管理之理念：指導(dǎo)突發(fā)公共事件應(yīng)對立法與修法

完整的危機管理周期應(yīng)該包括預(yù)防、防備、回應(yīng)、恢復(fù)等環(huán)節(jié)，但是現(xiàn)行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及《海南省實施<突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例>辦法》等法律法規(guī)都欠缺全周期危機管理理念及體現(xiàn)這一理念的清晰的環(huán)節(jié)、制度、程序、機制設(shè)計，這對于突發(fā)公共事件的預(yù)警與應(yīng)對極為不利。本次疫情發(fā)生時，武漢面臨醫(yī)療資源(含醫(yī)務(wù)人員、病床、藥品、醫(yī)療防護用品、疫苗、相關(guān)生物制品、醫(yī)療器械等)極度緊缺的窘?jīng)r，無法對病例應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治。這反映出“國家公共衛(wèi)生戰(zhàn)略物資儲備與應(yīng)急保障計劃”“國家災(zāi)難醫(yī)療體系”等制度、體制、機制方面的欠缺、甚至空白。尋根溯源，則暴露出全周期危機管理理念與及相應(yīng)制度設(shè)計的闕如。倘若以全周期危機管理理念來指導(dǎo)上述立法并加以切實執(zhí)行，危機管理周期中的“防備”環(huán)節(jié)就應(yīng)該包含“國家公共衛(wèi)生戰(zhàn)略物資儲備與應(yīng)急保障計劃”、“國家災(zāi)難醫(yī)療體系”的建立與完善。

海南應(yīng)該先行先試，以全周期危機管理理念來指導(dǎo)突發(fā)公共事件應(yīng)對立法與修法(見前文提及相關(guān)法律法規(guī))，健全、完善突發(fā)公共事件預(yù)防、防備、響應(yīng)與恢復(fù)制度、體制、機制，強化風(fēng)險預(yù)警與評估體系建設(shè)，補齊“海南公共衛(wèi)生戰(zhàn)略物資儲備與應(yīng)急保障計劃”“海南災(zāi)難醫(yī)療體系”等方面的短板，加強公共衛(wèi)生核心能力建設(shè)(含疾控體系與能力建設(shè))，建立災(zāi)后恢復(fù)機制。

(三)立生物安全之法：提高生物安全治理能力

國際社會非常重視生物安全，1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過了包括生物安全內(nèi)容在內(nèi)的綜合性條約《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》《21世紀議程》和專門性條約《生物多樣性公約》。美國于2001年“9.11”事件及炭疽芽孢襲擊事件之后，將公共衛(wèi)生事件上升到國家安全的高度來對待，將確保公共衛(wèi)生安全作為聯(lián)邦政府的核心目標(biāo)之一，組建了一個新的聯(lián)邦部門——美國國土安全部，制訂、完善了一系列相關(guān)法律法規(guī)，健全了聯(lián)邦應(yīng)急響應(yīng)體系，重視公共衛(wèi)生核心能力建設(shè)，加強對生物安全的監(jiān)控。

在中國，近兩年的時間里，長春長生問題疫苗、基因編輯嬰兒、華大基因檢測、非洲豬瘟流行、新冠肺炎疫情等重大生物安全事件頻發(fā)，生物安全引起舉國上下的關(guān)注，制定《生物安全法》呼聲甚高。

值此背景，海南當(dāng)下即可啟動生物安全地方立法進程。海南生物安全立法應(yīng)以保障人民生命健康為宗旨，以保護生物資源、促進生物技術(shù)健康發(fā)展、防范生物威脅、全面提高生物安全治理能力為主要任務(wù)。海南可以先行出臺生物安全地方性法規(guī)，為全國立法提供經(jīng)驗，待國家生物安全法生效后，若有與其相抵觸的規(guī)定，再及時予以修改或者廢止;也可以先開展生物安全地方立法的調(diào)研、論證，形成草案，待國家生物安全法出臺后，再參照修改、完善后出臺。

(四)筑黎醫(yī)南藥保護之法：傳承民族特色醫(yī)藥文化

在新冠肺炎疫情防控過程中，中醫(yī)藥功不可沒。

海南的黎醫(yī)南藥是具有本土特色的醫(yī)藥資源，是中華傳統(tǒng)醫(yī)藥的組成部分。海南黎族傳統(tǒng)醫(yī)藥在長期的實踐中，發(fā)展出灸法、針法、刮法、熏蒸法、外敷、捻痧、佩藥、草藥內(nèi)服等治療方法，對毒蛇咬傷、外傷骨折、傷寒、婦科、肝病等常見病、熱帶病和免疫性疾病等均具有獨到的療效，在一定程度上保證了歷史上的海南人民在“瘴癘”之地的繁衍生息?？梢哉f，與中醫(yī)藥一樣，黎醫(yī)南藥具有五大資源屬性：獨特的衛(wèi)生資源、潛力巨大的經(jīng)濟資源、具有原創(chuàng)優(yōu)勢的科技資源、優(yōu)秀的文化資源和重要的生態(tài)資源。但是由于黎族醫(yī)藥缺乏系統(tǒng)的理論著述，以上這五大資源屬性得到社會的認可程度非常有限(遠不及藏醫(yī)藥、蒙醫(yī)藥等其他少數(shù)民族醫(yī)藥的社會認可度)。尤為嚴重的問題是，進入現(xiàn)代以來，國家對于醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)的制度性安排，使得沒有建立起知識體系理論化的黎醫(yī)南藥徘徊在“正式制度”之外，其生存狀態(tài)岌岌可危?？梢?，黎醫(yī)南藥能否順利地實現(xiàn)從非正式制度到正式制度的轉(zhuǎn)型，是其興衰存亡的關(guān)鍵所在，而法制則為這一轉(zhuǎn)型保駕護航。

海南可以動用經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)、省級立法權(quán)以及自治縣的民族自治地方立法權(quán)等多層次立法權(quán)來對黎醫(yī)南藥進行全方位的法律保護或扶持，具體包括：藥用植物、藥方、醫(yī)療方法的明確認定，醫(yī)藥人才的教育與培養(yǎng)，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的扶持與發(fā)展，醫(yī)藥文化的保護、傳承與發(fā)展等。由此，方能促使黎醫(yī)南藥這一黎族苗族人民的智慧結(jié)晶轉(zhuǎn)化為海南的綠色財富與文化瑰寶，并為海南人民提供獨特的醫(yī)療保健資源。

四、潮起海之南，法治自貿(mào)港

海南自建省辦經(jīng)濟特區(qū)以來，依法行使經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)和地方立法權(quán)，為海南的經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)保護作出了積極貢獻。當(dāng)下，建設(shè)海南自由貿(mào)易港的號角已經(jīng)吹響，如何建設(shè)，法治是不二的選擇。據(jù)悉，海南自由貿(mào)易港法立法工作已提上國家立法日程。我們期待，在中央立法與地方立法的雙重護佑下，海南自由貿(mào)易港建設(shè)乘風(fēng)破浪，創(chuàng)造佳績;公共衛(wèi)生與健康海南將融入到自由貿(mào)易港建設(shè)的各項政策與制度中，優(yōu)先發(fā)展健康將得到進一步落實，美好新海南的夢想將不再遙遠。

(本文撰稿人是海南醫(yī)學(xué)院馬克思主義學(xué)院教授，海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組高級研究員)

　　背景資料

　　新冠肺炎疫情對中國社會與經(jīng)濟帶來沖擊，中國公共衛(wèi)生體系、傳染病防治還存在很多系統(tǒng)性的問題。海南建設(shè)自貿(mào)港，如何筑牢更加安全的防疫體系，筑牢世界頂級“防護網(wǎng)”，為社會與經(jīng)濟發(fā)展保駕護航，是一個重大、緊迫的課題。

　　中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長黃奇帆就表示，本次疫情過后國家應(yīng)該大力加強公共衛(wèi)生、傳染病防治領(lǐng)域供給側(cè)的全面改革，解決該領(lǐng)域方向性的問題、系統(tǒng)性的問題、基礎(chǔ)性的問題。

　　本次研究南國智庫將聯(lián)合海南健康產(chǎn)業(yè)研究院，組織國內(nèi)頂尖專家進行專題研究，對標(biāo)新加坡、日本等國家的公共衛(wèi)生防疫建設(shè)情況，對海南的公共衛(wèi)生體系建設(shè)提出科學(xué)合理的建議。在研究和發(fā)布海南公共衛(wèi)生防疫體系的同時，南國智庫將和海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院一起組織國內(nèi)專家，為海南各級政府提供公共衛(wèi)生防疫體系建設(shè)規(guī)劃方案。